Российская электроэнергетика: становление конкурентного рынка и проблемы взаимодействия с потребителем

Целью исследования стало изучение мнений представителей экспертного сообщества о состоянии дел в российской электроэнергетике на этапе ее реформирования и создания рыночных отношений. Основной ракурс исследования был направлен на выявление позиций экспертов по проблемам формирования конкурентного рынка в энергетической отрасли и соблюдении в ходе этих процессов интересов потребителей электроэнергии.

Участниками исследования стали представители независимых энергетических компаний, РАО «ЕЭС», частных операторов в сфере ЖКХ, представители органов власти, отраслевых научных учреждений, консультанты и аналитики рынка.

1. ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ: «Реформа подошла к ключевой фазе – инвестиционной»

Участники опроса в целом позитивно оценивают ход преобразований в электроэнергетике, отмечая, что процесс реформирования идет в соответствии с планами реформы. При этом подчеркивается, что на сегодняшнем этапе реформа отрасли находится в стадии, когда преждевременно уверенно говорить о каких-либо явных итогах. Предпринят ряд принципиально важных мер, но их результаты только начинают проявляться, а конечные цели реформы еще не достигнуты. Осуществлена реструктуризация отрасли по основным секторам бизнеса, начинает работать модель конкурентного рынка.

Существенным недостатком данного этапа реформы является дисбаланс хода реформы на «верхнем» и «низовом» уровнях и недостаточный уровень анализа и осмысления предпринятых действий. На федеральном уровне, из центра, предприняты различные действия по реформированию. Создан и начал работать оптовый рынок. Однако на «нижнем уровне» - уровне розничного рынка, коммунальной энергетики регионов налицо нерешенные (или же назревшие в ходе изменений) проблемы. Поэтому эксперты обращают внимание на необходимость системной работы всех сторон, занятых в реформировании, и в первую очередь, структур, непосредственно отвечающих за проведение реформы – Правительство РФ и РАО «ЕЭС» - по «выравниванию» процесса реформирования на всех уровнях, устранению «разрывов».

Кроме этого, сохраняется отсутствие полноценных рыночных механизмов, тарифное регулирование, недостаточно привлекательные условия для инвесторов, «провисание» нормативной базы функционирования розничного рынка. Именно эти факторы были обозначены в качестве «проблемных точек» последующего реформирования электроэнергетики, от решения которых будет зависеть его успех.

2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ

Законодательство: «Необходимы правила функционирования розничных рынков».

Законодательная основа реформирования и работы электроэнергетики в целом определена: приняты законы «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования в переходный период реформирования…». Утверждены такие важнейшие документы, как Правила оптового рынка электроэнергии переходного периода, Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии, Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг и ряд других. Однако, по общему мнению респондентов, нормативное обеспечение реформирования отрасли далеко от совершенства и требует дальнейшей детальной проработки, а в ряде случаев реформа замедляется из-за пробелов в нормативной базе реформирования. В числе наиболее востребованных на сегодняшний день для отрасли нормативных документов были названы: Правила функционирования розничных рынков электроэнергии, изменения в Правила функционирования оптовых рынков электроэнергии, Правила предоставления услуг по обеспечению системной надежности в электроэнергетике и Правила осуществления антимонопольного контроля на оптовом и розничном рынках.

Конкуренция: «На рынок допускаются только «свои»

По общей оценке участников опроса сегодня настоящая конкурентная среда в отрасли еще не сформирована. Можно говорить лишь о модели конкурентного рынка, прообразе настоящей конкуренции, основными субъектами которой выступают генерирующие компании, выделенные из РАО «ЕЭС», но по-прежнему с ним аффилированные. О серьезном присутствии действительно независимых компаний на рынке пока говорить нельзя.

Тема развития конкуренции на розничном рынке была отмечена как одна из злободневных для отрасли. В качестве основных проблем были выделены:

1. Финансовая неустойчивость вновь образованных сбытовых предприятий.

2. Противодействие развитию конкуренции в сбытах со стороны крупных энергосбытовых компаний – бывших составных частей АО-энерго.

Тарифообразование: «Краеугольный» вопрос реформы»

Существующая система тарифного регулирования препятствует решению острых проблем отрасли. Это и низкая инвестиционная привлекательность отрасли для частных (в том числе и иностранных) инвесторов в условиях регулируемого тарифа, и невозможность развития генерации при экономически необоснованном уровне тарифа. Выходом, по мнению участников опроса, является изменение системы тарифообразования. Необходимо изменить методику установки тарифов на естественно-монопольные виды деятельности (передача электроэнергии, диспетчеризация), когда тарифы устанавливаются на среднесрочную перспективу (3-5 лет) и обеспечивают возврат инвестиций.

Дезинтеграция: «И кому нужна такая реформа?»

Реструктуризация предприятий энергетики по видам деятельности на уровне розничного рынка вызвала ряд проблем, которые негативно сказываются на стабильности работы «малой энергетики», ущемляя интересы потребителя.

1. Размывание ответственности за качество энергообслуживания потребителей. До реструктуризации единое электросетевое предприятие, находившееся в муниципальной собственности, осуществляло обслуживание домовых сетей. Теперь же этот вопрос законодательно не урегулирован.

2. Непрозрачная система учета потерь электроэнергии. В ситуации, когда на границе балансовой эксплуатационной принадлежности отсутствует учет потерь, энергосбытовая компания, собирая плату с потребителей, недополученные с неплательщиков деньги выдает за потери электроэнергии и приписывает их электросетевой компании.

3. Экономически неоправданное разделение предприятий коммунальной энергетики. В ходе реструктуризации разделение предприятий малой энергетики не всегда экономически оправдано. Происходит увеличение организационной и штатной структуры, управленческого персонала, удорожание ее содержания.

4. Монополизация сбытовой сферы. Разделение энергопредприятий и выделение сбытовых структур в самостоятельные компании способствовало не возникновению конкуренции, а монополизации сбытовой деятельности и поглощению вновь образованных «сбытов» мощными и крупными сбытовыми компаниями, выделившимися из АО-энерго.

Энергосбережение: «Легче заплатить, чем считать»

Теперь эта проблема рассматривается не с «технологической» точки зрения, а с позиции «идеологического фактора». Десятилетиями складывалась психология, что электроэнергия дешевая, дается почти даром, поэтому в сознании людей не заложена установка на ее сбережение. «Зачем беречь то, что есть в достатке и легкодоступно?». Изменить это восприятие, которое свойственное не только рядовым потребителям, но и экономике и обществу в целом, возможно только, когда цена на электричество «ударит по карману».

Менталитет как фактор реформы. «Мы не уважаем закон»

Участники исследования обратили внимание на явление, ранее не фигурировавшее в главной повестке дня реформы энергетики. Такие факторы как законопослушность, исполнение законов, добросовестность, готовность экономно и бережно использовать энергоресурсы, теперь названы определяющими исход реформы. Иными словами, национальный, общественный, властный менталитет также должен «реформироваться», иначе успеха реформа не достигнет. Пока сохраняется коррупция и отсутствует жесткий контроль за исполнением решений, а законы исполняются в интересах игроков, обладающих наибольшими ресурсами влияния, никакие реформы и модернизации эффекта не принесут.

Кадры: «Энергетику реформируют неэнергетики»

В управлении отраслью сложился «перекос» от профессиональных энергетиков в сторону «менеджеров», «управленцев». У этих двух категорий руководителей разные подходы и цели. У «менеджеров» - максимально эффективное функционирование предприятия (и отрасли), высокая прибыль, минимизация издержек. У профессиональных специалистов – надежность работы отрасли, обеспечение экономики и потребителей электричеством и теплом. И по ряду экспертных оценок, реформа электроэнергетики и управление отраслью сейчас осуществляются с серьезным перекосом в прибыль, в ущерб надежности и стабильности работы энергосистемы.

С другой стороны, на сегодня в отрасли остро обозначилась проблема нехватки квалифицированных специалистов, и задача развития генерирующих мощностей, строительства новых электростанций рискует натолкнуться на дефицит профессиональных кадров.

3. РЕФОРМА И ПОТРЕБИТЕЛЬ

Основные проблемы взаимоотношений «Потребитель – поставщик»

Позитивным фактом является то, что участники опроса не отметили прежней остроты проблемы неплатежей, которая была широко распространена еще несколько лет назад.

Основной узел проблем в отношениях «потребитель – поставщик» содержится в нормативно-правовом регулировании различных аспектов взаимодействия этих двух субъектов отрасли. Не урегулированы многие важные аспекты договорных отношений, учет поставок (в т.ч. их качества) и потребления. Так пока и не приняты правила розничного рынка электроэнергии, требуется максимальная детализация порядка действий сторон при расчетах за электроэнергию, претензиях, информировании, обращениях.

Проблема нарастающего энергодефицита и сложностей подключения новых потребителей (как бытовых, так и юридических) к энергомощностям названа участниками опроса одной из самых актуальных в системе взаимодействия этих субъектов отрасли. Решение проблемы подключения невозможно без соответствующего правового регулирования, предусматривающего законодательную ответственность энергоснабжающих структур за создание препятствий и злоупотребления в процессе подключения.

Сценарии развития розничного рынка: «Конкуренция, монополия или…»

На рынке присутствуют три группы потенциальных игроков, которые в будущем могут составить основу сбытового бизнеса. Это сбытовые структуры, занимающиеся сбытом электроэнергии для крупных промышленных потребителей (такие компании как «Русэнергосбыт», «Транснефтьсервис»). Вторая группа – сбытовые компании, выделившиеся из реформированных АО-энерго. «Бизнес-сбыты» пока слабо интересуются «физиками» - бытовыми потребителями. Однако при наличии благоприятных условий (в их числе четкие и понятные правила функционирования розничного рынка), интерес этих компаний к сектору бытовых потребителей будет расти. В качестве первого примера, свидетельствующего о появлении интереса у крупных бизнес-структур к сфере сбыта электроэнергии, эксперты приводили покупку компанией «Транснефтьсервис» Ярославской сбытовой компании в июле этого года. Кроме этого, в качестве потенциальных участников рынка сбыта электроэнергии назывались такие компании, как «Металлэнергофинанс» (который уже несколько лет реализует проекты в области коммунальной энергетики), «Русэнергосбыт».

И третья группа – частные компании, которые работают в сфере энергетики и ЖКХ, имеют интересы в генерации, реализуют собственные проекты по управлению системами ЖКХ в городах («Евросибэнерго», «КЭС», «Новогор-Прикамье», и другие). В этом сегменте уже наблюдается определенный рост активности в освоении розничного рынка сбыта и завоевании устойчивых позиций. Представители компаний этого сегмента демонстрируют серьезные намерения в части выстраивания работы с потребителями ЖКУ. Они активно развивают систему обслуживания потребителей, руководствуясь принципом привнесения в сферу ЖКХ современных стандартов сервиса, которые приняты на розничном рынке обслуживания.

Таким образом, в логике конкурентного сценария будет вестись борьба между крупными бизнес-структурами, имеющими интерес в энергетике, и крупными сбытовыми компаниями-«наследницами» АО-энерго. Это будет конкуренция сильных игроков, обладающих серьезными ресурсами влияния. О какой-либо свободе выхода на рынок для мелких, независимых компаний, не аффилированных с теми или иными влиятельными участниками процесса (крупные энергокомпании, крупный бизнес, власть), говорить на этом этапе еще рано.

Согласно этому сценарию, на розничном рынке укрепится отмеченная многими участниками исследования тенденция монополизации сбытовой деятельности крупными сбытовыми компаниями, отколовшимися от АО-энерго. Иными словами, это будет видоизмененная монополия, когда «вывески» будут новые, а суть останется прежняя – монопольный сбыт для потребителей.

Следует отметить, что, делая предположение о том или ином сценарии, необходимо учитывать крайне высокую роль фактора региональной специфики. Следовательно, и излагаемые сценарии развития рынка сбыта электроэнергии не могут быть «шаблонно» применены ко всей отрасли в общероссийском масштабе, ко всем регионам. Где-то возможна реализация сценария укрепления монополии энергосбытов «АО-энерго», как в Московском регионе, где крупнейшей энергетической компании региона «Мосэнерго» фактически нет равной по масштабу альтернативы. Напротив, в промышленных, добывающих регионах, где работает масса финансово-промышленных групп, в том числе и энергетических, развитие ситуации пойдет по другому пути.

Третий сценарий - постепенное возвращение к прежней системе. Среди участников опроса звучали мнения, что существует вероятность пересмотра в не слишком отдаленной временной перспективе некоторых итогов реформы электроэнергетики и, возможно, возврата в каких-то вопросах функционирования отрасли, к дореформенному порядку. В пользу возможности такого развития ситуации свидетельствует и опыт зарубежных стран: в Европе есть примеры, когда реформа электроэнергетики, проводившаяся по аналогичному сценарию реформы РАО «ЕЭС» - разделение вертикально интегрированной структуры, - не приносило ожидаемого эффекта, и итоги ее пересматривались. Так, в Великобритании, через 5 лет после начала реформы, было принято решение об изменении механизма работы рынка электроэнергии и ликвидирован так называемый Энергопул (модель оптового рынка), который был основной частью реформы английской электроэнергетики. Была изменена и схема управления рынком. При разделении британской энергетики по видам деятельности произошла концентрация прибыли в сбыте при недоинвестировании генерации и сетей (аналогичная ситуация наблюдается в России). Сбытовые компании приобрели генерирующие мощности, но не озаботились их развитием. А прибыль инвестировали в более доходный бизнес. Такая неразвитость электрических сетей и вызвала крупные аварии в энергосистемах Англии и США, по т.н. «эффекту домино».

В США энергетический кризис в Калифорнии побудил многие штаты приостановить процесс децентрализации энергетики, некоторые эксперты в США объявили дерегулирование неприемлемым в принципе для такой государственно-значимой отрасли, как энергетика. После чего началось объединение энергетических компаний в рамках «Региональных сетевых компаний».

Получит ли потребитель право выбирать? Ожидания экспертного сообщества.

1.      Возможность выбора. «Важнейший результат реформы».

2.      Стабилизация тарифной системы, надежное энергоснабжение.

3.      Повышение качества обслуживания. Расширение линейки продуктов, оптимизация тарифных меню.

1. Рост тарифов. Необходимость разработки новой тарифной политики.

Чтобы максимально снизить негативные последствия неизбежного удорожания электроэнергии, необходимо разработать новую систему тарифообразования, предусматривающую адресную поддержку наименее защищенных слоев населения. Такая система адресной поддержки могла бы основываться на вычислении оправданной нормы социального потребления электроэнергии. Эта социальная норма адресно дотировалась бы государством для определенных групп населения (незащищенные слои, работники бюджетной сферы, льготные категории). А ее превышение оплачивалось бы отдельно. Такая система позволяет уйти от дотирования населения через низкие тарифы и минимизировать социальные риски.

2. Монопольные риски.

В реформируемой отрасли сохраняется (или актуализируется) риск монополизации. Видоизмененной, но монополии. В этой связи эксперты обращают внимание на необходимость ужесточения антимонопольного контроля в отрасли с целью избежать ее новой монополизации и способствовать развитию рыночных отношений.

Главный проблемный центр на данный момент – розничный рынок электроэнергии. Если оптовый рынок запущен, и его работа в целом нашла позитивные отклики, то ситуация с розничным рынком вызвала критические оценки экспертов. В ближайшее время в этой сфере ожидаются основные события, связанные с принятием и функционированием основных нормативных документов, регулирующих работу розничного рынка.

Можно говорить о том, что на розничном рынке начинает развиваться конкуренция между крупными бизнес-структурами, в том числе и за качество сервиса для потребителей.

Учитывая тот факт, что острота проблемы неплатежей в целом по отрасли снята, а бытовые и мелкие юридические потребители составляют довольно значительный объем потребителей электроэнергии, сфера розничного сбыта становится привлекательна для крупного частного бизнеса. Основное противостояние будет проходить между сбытовыми компаниями, выделившимися из АО-энерго и крупными частными операторами в сфере электроэнергетики и ЖКХ (КЭС-Холдинг, «Русэнергосбыт», «МАРЭМ+» и др.). Это в свою очередь, так или иначе, приведет сбытовые компании к необходимости бороться за потребителя, развивать сервисы, повышать качество, готовиться удержать занятые позиции.